部分农产品流通环节增值税征免政策调整后面临的问题及建议

内容提要：为了贯彻落实国务院《关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》（国发〔2012〕39号）“将免征蔬菜流通环节增值税政策扩大到有条件的鲜活农产品”的精神，财政部、国家税务总局出台了《关于免征部分鲜活肉蛋产品流通环节增值税政策的通知》（财税〔2012〕75号，下称《通知》），在继续执行农业生产者自产农产品免征增值税的基础上，自2012年10月1日起，免征猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等鲜肉产品及鲜蛋产品流通环节增值税。与此同时，《通知》对原执行的关于购进农产品取得的普通**均允许抵扣的政策进行了重大调整，只允许小规模纳税人销售农产品依照3%征收率按简易办法计算缴纳增值税而自行开具或委托税务机关代开的普通**作为增值税进项抵扣凭证。本文结合文件出台的背景、现行税收政策规定以及当前的税收管理形势，对《通知》贯彻执行过程中遇到问题进行梳理，就如何提高农产品税收管理效能提出建议对策。
 
一、政策出台的积极意义
（一）惠民生，减税减负
《通知》规定，对从事农产品批发、零售的纳税人销售的部分鲜活肉蛋产品免征增值税。至此，在国民餐桌上出现频率最高的蔬菜，猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等鲜肉产品及鲜蛋产品实现了从农业生产到商贸流通（含屠宰、分割后销售）的全环节免征增值税，真正不含税上餐桌。政策的出台在促进农产品流通和农民增收、平抑农产品价格等方面发挥了积极的作用。广东省2012年蔬菜及鲜活肉蛋产品流通环节纳税人普查情况显示，参与调查的2818户纳税户中，2218户办理了免税备案，占调查对象的78.71%，2012年免税销售额达65.76亿元，其中直接销售给消费者或餐饮业的26.98亿元，真正实现了农产品全环节免税，占免税销售总额的41.03%。

（二）强管理，降低风险
随着农产品免税范围的扩大，部分农产品免征增值税的环节由农业生产扩展到商贸流通，享受免税优惠又可以开具普通**由购货方按买价的13%进行抵扣的范围大幅加大，这就意味着税务机关对涉农**虚开虚抵管理的风险和压力更加大。据调查资料统计，2012年1至12月广东省蔬菜流通环节免征增值税销售额为22.53亿元，而鲜活肉蛋产品流通环节免征仅两个月，免征增值税销售额已达到43.23亿元，其中23.65亿元的鲜活肉蛋产品销售给一般纳税人，占54.71 %。按此比例推算免征增值税年销售额可达到259.38亿元，其中，近117.47亿元享受了免税优惠，但销售给小规模纳税人或非增值税纳税人。这部分的销售收入基本不需要开具**，从而形成了一个诱发代开、虚开增值税抵扣凭证的特殊空间。如仍然执行原农产品抵扣政策“本环节免税，下一环节抵扣”的特殊设计，则会给增值税管理体系的合理性和安全性带来冲击。将农产品抵扣政策调整为只允许已征增值税的进项抵扣，是农产品抵扣政策向增值税抵扣链条式管理机制的回归，是降低税收风险的重要举措。
 
二、调整前后的政策差异
（一）增值税征免差异
《通知》实施前，对农业生产者销售自产的农产品免征增值税，对从事蔬菜批发、零售的纳税人销售的蔬菜免征增值税。
《通知》实施后，在保留农业生产者销售自产农产品及从事蔬菜批发、零售的纳税人销售蔬菜免征增值税的同时，对从事农产品批发、零售的纳税人销售的部分鲜活肉蛋产品免征增值税。

（二）农产品抵扣差异
《通知》规定：《中华人民共和国增值税暂行条例》第八条所列准予从销项税额中扣除的进项税额的第（三）项所称的“销售**”，是指小规模纳税人销售农产品依照3%征收率按简易办法计算缴纳增值税而自行开具或委托税务机关代开的普通**。批发、零售纳税人享受免税政策后开具的普通**不得作为计算抵扣进项税额的凭证。
1.直接向农业生产者购进其自产农产品
《通知》实施前，一般纳税人向农业生产者购进农产品，可按照自行开具的收购**（只能对农业生产者个人开具）或取得的普通**上注明的农产品买价和13%的扣除率计算抵扣进项税额。

《通知》实施后，一般纳税人向农业生产者个人购进农产品仍可自行开具收购**，并按照收购**上注明的农产品买价和13%的扣除率计算抵扣进项税额；向放弃免税权的农业生产者单位购进农产品，可凭取得的增值税专用**上注明的增值税额或小规模纳税人开具的普通**上注明的农产品买价和13%的扣除率计算抵扣进项税额。如果该农业生产者单位已享受增值税免税优惠，则向其购进农产品取得的普通**不得作为计算抵扣进项税额的凭证。

2. 向从事商贸流通的纳税人购进农产品
《通知》实施前，一般纳税人向从事商贸流通的纳税人购进农产品，可按照取得的增值税专用**上注明的增值税额或普通**上注明的农产品买价和13%的扣除率计算抵扣进项税额。

《通知》实施后，一般纳税人向从事商贸流通的纳税人购进农产品可予抵扣的情形仅限于以下两种情形：一是购进蔬菜及《通知》规定的鲜活肉蛋产品以外的其他农产品，仍按原办法计算抵扣进项税额；二是向放弃免税权的商贸流通纳税人购进蔬菜及《通知》规定的鲜活肉蛋产品，按原办法计算抵扣进项税额。当一般纳税人向享受增值税免税优惠的商贸流通纳税人购进蔬菜及《通知》规定的鲜活肉蛋产品时，不能计算抵扣农产品购进环节的进项税额。
 
三、政策执行过程中存在的问题
（一）理解和执法尺度不一影响税收公平性
《通知》颁布实施后，纳税人和基层税务人员在执行过程中存在理解不一、执法尺度不一的情况，如购进猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅并宰杀分割（包括自行宰杀、分割和委托宰杀、分割）后销售鲜肉产品的行为是否应归属于批发、零售业予以免征增值税；又如一般纳税人向免征增值税的农民专业合作社购进农产品取得普通**是否可以抵扣；“销售**”先征税后抵扣的规定是否也适用于向农业生产者购进自产农产品等等。在纳税人和基层税务人员对这些问题的理解和执行不一致时，将存在同样取得免税纳税人开具的销售**，但有些地方允许抵扣，有些地方不允许抵扣的情况，影响了税收的公平性。

（二）增值税的中性原则受到冲击
农产品抵扣政策调整后，增值税一般纳税人将因农产品购进方式的不同而适用不同的抵扣办法，造成税收负担的差异。以购进农产品1万元（含税价格）为例，数据显示向享受免税优惠的纳税人以及向放弃免税的一般纳税人购进农产品
 
表1：农产品购进方式的税负比较

税收负担最重；向放弃免税的小规模纳税人购进农产品，税收负担次之；开具收购**向农业生产者个人购进农产品，税收负担最轻（详见表1）。这种差异破坏了增值税的中性原则，无论对农业生产者还是农产品加工（或购销）企业均造成经营上的困扰。