财办会[2021]41号 财政部办公厅关于征求《会计师事务所一体化管理办法[征求意见稿]》意见的函

财政部办公厅关于征求《会计师事务所一体化管理办法[征求意见稿]》意见的函

财办会[2021]41号 2021-11-23

各省、自治区、直辖市财政厅(局)，深圳市财政局，新疆生产建设兵团财政局，有关单位：

　　为贯彻落实《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见》(国办发〔2021〕30号)有关要求，加强会计师事务所一体化管理，强化内部治理，提升审计质量，根据《中华人民共和国注册会计师法》、《会计师事务所执业许可和监督管理办法》(财政部令第97号)等，我们研究起草了《会计师事务所一体化管理办法(征求意见稿)》，现发给你们，请组织征求意见，并于2021年12月13日前将意见以纸质材料或电子文本形式反馈财政部会计司，反馈意见材料中请注明联系人及联系方式。欢迎有关方面提出宝贵意见。

　　联系人：财政部会计司注册会计师处 蒋大鹏 魏晓惠

　　通讯地址：北京市西城区三里河南三巷3号100820

　　电话：010-68552329/68552934

　　传真：010-68552934

　　电子邮件：weixiaohui@mof.gov.cn

　　附件：

　　1.会计师事务所一体化管理办法(征求意见稿)

　　2.《会计师事务所一体化管理办法(征求意见稿)》起草说明

财政部办公厅

2021年11月23日

　　附件1

会计师事务所一体化管理办法(征求意见稿)

　　靠前章 总则

　　靠前条 为了提高会计师事务所一体化管理水平，强化内部治理，促进审计质量提升，根据《中华人民共和国注册会计师法》、《会计师事务所执业许可和监督管理办法》(财政部令第97号)等，制定本办法。

　　第二条 本办法适用于设立分所的会计师事务所。未设立分所的会计师事务所，应当按照本办法规定的原则对内设部门、业务团队实行实质性统一管理。

　　第三条 会计师事务所一体化管理，是指会计师事务所在人员管理、财务管理、业务管理、技术标准和质量管理、信息化建设等方面，建立并有效实施实质统一的管理体系。

　　第四条 会计师事务所应当建立健全一体化管理制度体系并确保有效实施，在合伙协议中体现一体化管理要求。首席合伙人对会计师事务所实行一体化管理负主要责任。

　　第五条 财政部和各省(自治区、直辖市，含深圳市、新疆生产建设兵团)财政部门(以下简称省级财政部门)将会计师事务所一体化管理情况作为对会计师事务所监督检查的重要内容，有效开展会计师事务所一体化管理水平检查和评价，督促会计师事务所通过提升一体化管理水平提高审计质量。

　　第二章 一体化管理基本要求

　　第六条 会计师事务所应当建立实施统一的人员管理制度，制定统一的人员聘用、定级、晋升、业绩考核、薪酬、培训政策与程序并确保有效执行。会计师事务所的人员业绩考核、晋升和薪酬政策应当坚持以质量为导向，将质量因素作为员工考评、晋升和薪酬的重要因素，建立和实施质量一票否决制度。

　　第七条 设立分所的会计师事务所应当对分所负责人和质量控制负责人、财务负责人等关键管理人员实施统一委派、监督和考核，在全所范围内实施统一的人力资源调度和配置。

　　第八条 会计师事务所应当实施统一的财务管理制度，制定统一的业务收费、预算管理、资金管理、费用和支出管理、会计核算、利润分配、职业风险补偿政策与程序并确保有效执行。业务收费应当以“优质优价”为导向，以项目工时预算和人员级差费率为基础，禁止低价竞争。

　　第九条 会计师事务所应当实施统一的合伙人业绩考核政策与标准，确保全体合伙人在统一的“利润池”中分配，禁止以费用报销代替利润分配，禁止业务分部或合伙人“各自为政”、“分灶吃饭”。会计师事务所对合伙人业绩评价、晋升和分配利润应当坚持以质量为导向，不得以承接和执行业务的收入或利润作为首要指标。

　　第十条 会计师事务所应当实施统一的业务管理制度，制定统一的客户与业务风险评估与分类标准、业务承接与保持、项目分派与承做、独立性与职业道德管理、报告签发、印章管理政策与程序并确保有效执行。会计师事务所应当为每个审计项目投入充足的资源，确定不同层级员工合理的工作负荷。

　　第十一条 会计师事务所应当结合所服务客户的行业特点和业务性质，以及本会计师事务所分所的地域分布，对业务团队进行专业化设置，实行矩阵式管理，以团队专业能力的匹配度为依据分派业务。

　　第十二条 会计师事务所应当实施统一的技术标准与质量管理制度，制定项目咨询、意见分歧解决、项目质量复核、项目质量检查、质量管理缺陷识别与整改等方面的政策与程序并确保有效执行。技术标准应当依据有关法律法规和注册会计师执业准则制定并统一施行。会计师事务所执业人员应当按照统一的技术标准执行业务并出具报告。

　　第十三条 会计师事务所应当明确质量复核人员资格条件并建立合格人员清单，建立独立于业务执行团队的质量控制团队，统一委派质量复核人员。

　　会计师事务所应当统一安排质量检查抽取的项目和执行质量检查的人员。

　　质量控制人员、业务质量检查人员的人选，以及相关人员的业绩考评与薪酬不受业务执行团队的干预或影响。

　　第十四条 会计师事务所应当统一开展信息系统的规划、建设、运行与维护，通过持续有效的投资维护信息系统的安全性、实用性，以信息技术手段提高审计作业效率与质量，提升独立性与职业道德管理水平，保障一体化管理体系有效实施。

　　第十五条 会计师事务所信息系统核心功能或子系统包括但不限于：审计作业管理、工时管理、客户管理、人员管理、独立性与职业道德管理、公司邮件、会计核算与财务管理等。

　　会计师事务所应当持续增强数据价值，服务一体化管理和治理层决策。

　　第三章 一体化管理水平评价与检查

　　第十六条 会计师事务所应当定期按照《会计师事务所一体化管理评估指标体系》(见附件)进行自我评价，形成自评报告。会计师事务所首席合伙人应当对自评报告的真实性、准确性负责，并于每年5月31日前向所在地省级财政部门报送。

　　第十七条 财政部和省级财政部门、注册会计师协会在组织对会计师事务所监督检查和自律检查过程中，可以对会计师事务所一体化管理水平进行检查。按照《会计师事务所一体化管理评估指标体系》对会计师事务所一体化管理水平进行评价。

　　会计师事务所应当就省级以上财政部门、行业协会检查评价结果和会计师事务所自评结果的差异进行解释。

　　第十八条 会计师事务所、注册会计师应当配合财政部门和行业协会的检查评价，如实提供工作底稿、相关资料及电子数据，不得拒绝、延误、阻挠、逃避，不得谎报、隐匿、销毁相关证据材料。

　　第十九条 会计师事务所一体化管理水平自评结果和财政部门及行业协会检查评价结果以适当方式向社会公开。一体化管理水平检查评价过程中发现的会计师事务所违法违规问题，依法予以处理处罚。

　　第四章 一体化管理评价结果运用

　　第二十条 会计师事务所应当将一体化管理的自评结果或检查评价结果作为一体化管理整改提升的重要依据，认真做好自查自纠和检查整改工作，不断提升一体化管理水平。会计师事务所不得将一体化管理评价结果用于广告、宣传、营销等商业目的。

　　第二十一条 会计师事务所一体化管理水平是上市公司、国有企业、金融机构等特定实体选聘审计机构的重要考虑因素。

　　第二十二条 一体化管理检查评价结果纳入会计师事务所综合排名指标体系，作为综合排名的质量评价依据。

　　第二十三条 会计师事务所一体化管理检查评价结果作为财政部门审批会计师事务所分所的依据。监管部门配置监管资源、确定检查方式等，应当参考会计师事务所一体化管理评价结果。

　　第五章 附则

　　第二十四条 本办法由财政部负责解释，自公布之日起施行。

　　附：会计师事务所一体化管理评估指标体系

　　附件2

《会计师事务所一体化管理办法(征求意见稿)》起草说明

　　为加强会计师事务所一体化管理，强化内部治理，提升审计质量，按照《国务院办公厅关于进一步规范财务审计秩序促进注册会计师行业健康发展的意见》(国办发〔2021〕30号，以下简称《意见》)要求，根据《中华人民共和国注册会计师法》《会计师事务所执业许可和监督管理办法》(财政部令第97号)等，我们研究起草了《会计师事务所一体化管理办法(征求意见稿)》(以下简称一体化管理办法)。现将有关情况说明如下：

　　一、起草背景

　　我国注册会计师行业恢复重建40年来，规模不断扩大，服务范围不断拓展，行业发展总体呈向好态势，在维护资本市场秩序和社会公众利益、提升会计信息质量和经济效率等方面发挥了重要作用。近年来，随着我国资本市场迅猛发展和行政管理体制改革不断深入，行业多年积累的一些深层次问题逐渐显现，审计质量更是成为社会关注焦点。会计师事务所内部管理水平如何，直接影响注册会计师审计质量。当前，少数会计师事务所过于注重规模扩张，疏于内部治理，存在一定“山头主义”、“分灶吃饭”现象，持续发展的根基不稳，大而不强，大而不优，为行业健康发展埋下了风险隐患。近年来发生的审计失败案例，多与会计师事务所内部治理出现问题、一体化管理薄弱、导致质量控制流于形式有关。为此，要切实加强会计师事务所一体化管理，完善内部治理，严格质量控制，防范执业风险。

　　(一)出台一体化管理办法是贯彻落实国办《意见》的重要举措。2021年8月，国务院办公厅发布了《意见》，明确要求“加强会计师事务所一体化管理，出台一体化管理办法”，并将一体化办法纳入“注册会计师行业基础性制度清单”，作为强化会计事务所内部治理、健全行业健康发展长效机制的重要制度安排。因此，有必要通过出台一体化管理办法，将党中央、国务院决策部署落实落细，为规范财务审计秩序、提升审计质量提供基础性制度保障。

　　(二)出台一体化管理办法是完善会计师事务所治理的内在要求。我国资本市场和注册会计师行业起步较晚，在做大做强的政策引导下，通过合并重组等方式，行业实现了快速发展壮大。但是，部分会计师事务所内部整合不够，一味追求规模扩张，实行“分灶吃饭”的管理模式，收入分配、合伙人晋升等更多地同业务承接挂钩，执业质量因素考虑不足，对独立性和执业质量造成负面影响，不仅制约会计师事务所做强做优，更无法保障事务所整体执业质量，为事务所健康发展埋下了隐患。因此，有必要通过出台一体化管理办法，引导会计师事务所强化内部治理，切实练好“内功”。

　　(三)出台一体化管理办法是填补一体化管理评价标准空白的客观需要。财政部高度重视会计师事务所一体化管理工作，《会计师事务所执业许可和监督管理办法》明确规定，会计师事务所应当在人事、财务、业务、技术标准、信息管理等方面对其设立的分所进行实质性的统一管理，设立分所时要求提交会计师事务所对该分所进行实质性统一管理的承诺书，会计师事务所每年要报备对分所实施实质性统一管理的情况等。然而，由于长期以来缺少对一体化管理水平的评价标准，会计师事务所既无法对一体化管理程度作出自我评价，财政部门等监管部门也无法对一体化管理情况实施检查评价，以致部分会计师事务所一体化管理“名不副实”，因分所风险、责任殃及整个事务所的事件也时有发生。因此，有必要通过出台一体化管理办法，建立可衡量、可比较的一体化管理评估指标体系，为一体化管理的评价和检查提供客观依据。

　　二、起草过程

　　一是课题研究。2020年11月，将一体化管理办法及一体化管理评估指标体系作为重要内容，纳入世界银行贷款“现代财政制度与国家治理”技援项目子项目“完善社会审计机构内部治理机制研究”研究范围，组织业内领先的咨询专家团队进行重点攻关，2021年8月，完成阶段性研究，形成一体化管理办法及评估指标体系讨论稿。

　　二是组织座谈。组织部分会计师事务所、地方财政厅局、注册会计师协会座谈，就会计师事务所一体化管理办法及评估指标体系进行专题讨论，充分听取了与会代表意见建议。

　　三是形成征求意见稿。在前期课题研究、调研座谈的基础上，按照国办《意见》对一体化管理办法进行了修改完善，形成了征求意见稿。

　　三、主要内容

　　一体化管理办法共5章24条。靠前部分为总则，共5条。主要包括制定目的、一体化管理定义、主体责任、监管要求等内容。第二部分为一体化管理基本要求，共10条。分别从人员管理、财务管理、业务管理、技术标准和质量管理、信息化建设等一体化管理的五个方面提出基本要求。第三部分为一体化管理水平评价与检查，共4条。从会计师事务所组织自我评价和财政部门、行业协会实施检查评价两个方面提出明确要求。第四部分为一体化管理评价结果运用，共4条。从会计师事务所自查自纠、特定实体择优选聘、纳入综合排名质量评价指标、分所审批和配置监管资源等四个方面对一体化检查评价结果提出运用路径。第五部分为附则，共1条。主要包括适用范围，解释权限和施行日期等内容。

　　一体化管理评估指标体系作为一体化管理办法的附件列示，指标体系共包括五大类51项具体指标：人员管理类指标7项，包括人事任免，员工招聘、业绩考核、晋升、培训等;财务管理类指标8项，包括收费政策、预算管理、资金管理、费用与开支管理、会计核算、利润分配等;业务管理类指标15项，包括客户和业务的承接与续约决策，独立性与职业道德管理，客户及业务的风险评估与分类标准，业务项目的分配、承做和人员调配，项目资源投入与工作负荷管理，业务报告签发及印章管理等;技术标准与质量管理类指标10项，包括内部技术标准的制定，以及为了促进技术标准的一致、有效执行而实施的质量控制措施;信息化建设类指标11项，包括整体的信息系统规划、运行与维护，以及业务、办公、财务、人力资源等子系统的一体化管理。每项指标区分一体化实现程度进行分类描述并赋予相应得分。各项指标得分合计为一体化管理评估成绩。

　　四、主要考虑

　　一体化管理办法立足引导会计师事务所强化内部治理，提升审计质量，主要从以下方面进行了设计：

　　一是主体全覆盖，“体检”常态化。一体化管理办法将一体化实施主体从过去单一的总分所一体化扩展至会计师事务所对内设部门和业务团队的一体化管理，实现了一体化管理在注册会计师行业的主体全覆盖，同时实施每年一次的一体化管理自评报告制度，将一体化管理要求作为会计师事务所的全面“体检”常态化、长效化，持续引导会计师事务所坚持以质量为导向，持续提升一体化管理水平，从机制上防范执业风险。

　　二是指标可衡量，得分客观化。一体化管理办法的重大创新就是构建了可衡量、可比较的评估指标体系，实现了对一体化管理所有项目的全覆盖，并全面吸纳了质量管理准则有关质量管理要求，为会计师事务所提供了对标对表的评价标准，为行业治理和质量提升提供了基础性制度保障。

　　三是检查按程序，结果公开化。一体化管理办法建立了公开、透明、规范的一体化管理检查程序，将一体化管理情况作为监督检查的重点内容，通过严标准、强监管，持续增强注册会计师行业监管效能。将检查评价结果作为会计师事务所综合排名的重要依据，提出特定实体选聘会计师事务所时应将一体化评价结果作为重要考虑因素，通过逐步发挥一体化评价结果的“指挥棒”作用和出色的/卓越的/优异的/杰出的会计师事务所的示范作用，促进行业整体一体化管理水平提质升级。

　　五、征求意见的主要问题

　　1.您对于一体化管理基本要求有何意见?请说明理由及具体修改建议。

　　2.您对于一体化管理水平评价与检查的内容有何意见?请说明理由及具体修改建议。

　　3.您对于一体化管理评价结果运用的内容有何意见?请说明理由及具体修改建议。

　　4.您对于一体化管理评估指标体系的项目设置有何意见?请列明具体指标项目，说明理由及具体修改建议。

　　5.对一体化管理办法及评估指标体系的其他意见建议。